新农村建设中的民主与法治

作者：未知

　　作为民主制度的一项普遍措施，选举事关各阶层利益的表达和权利的实现，对构建和谐社会具有直接的影响。本文认为，实践中，村民直接选举存在的一些不足，可以通过村务公开、决策民主等措施，让村民参与村级公共事务，激发村民的责任感和主人翁意识来解决，并适时扩大直接选举范围，巩固和扩大民主法治成果，为社会主义宪政建设积累经验。 
　　[关键词]新农村；民主；法治；选举 
　　[中图分类号]D921 
　　[文献标识码]A 
　　[文章编号]1004-518X(2007)04-0152-05 
　　陈少华(1965―)，男，武汉大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，主要研究方向为宪法与行政法学；(湖北武汉 414006)沈桥林(1965―)，男，江西师范大学政法学院副院长，教授，法学博士，主要研究方向为法理学、宪法学。(江西南昌 330022) 
　　 
　　在中国，居住在乡村的人口占全国人口的62.34%，如果按户籍统计还要更多。国务院发展研究中心副主任陈锡文认为：“按户籍计，农业户口的居民占中国全国总人口的71.17%。”[1]在这样一个国家，无论是法治建设还是现代化建设，也无论是小康社会还是和谐社会，三农问题都是一道绕不过去的坎。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，可谓是切中要害，点到关键。全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求，涵盖了物质文明、精神文明、政治文明三大文明，民主与法治当然也是题中之义。本文从村民选举实践出发，力求剖析农村民主与法治建设的现状，并提出自己的几点思考。 
　　 
　　一、选举权意味着什么 
　　选举权是指公民依法享有的选举国家权力机关代表和国家公职人员的权利，选举权是公民的基本权利之一。根据我国宪法规定，除依法被剥夺政治权利的人以外，凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都享有平等的选举权。 
　　通常而言，选举权被认为是一种权利。这种思想来源于资产阶级革命时期启蒙思想家的民主政治理论。启蒙思想家们认为：选举权是公民当然享有的、与生俱来的、不可转让的自然权利，选举权非经法定程序不得被限制与剥夺。权利说在我国也成为通说。如周叶中教授主编的“面向21世纪课程教材”《宪法》认为：“选举权是指公民依法享有选举代议机关代表和国家公职人员的权利”。许崇德教授主编的“21世纪法学系列教材”《宪法》认为：“选举权与被选举权有狭、广两义之分，狭义的选举权与被选举权指的是人们参加国家权力机关或代表机关的创设或组织所必需的那种选举中的选举权与被选举权；而广义的选举权与被选举权则指的是人们为实现任何国家机关，公共团体乃至私人组织所必需的各种选举中的选举权与被选举权。” 
　　然而，事实并不是如此简单。因为，权利是可以转让、可以放弃的，而选举权则不然。 
　　与权利说相反，也有人认为选举权是一种责任。近代英国著名的自由主义法律哲学家约翰・斯图亚特・密尔就认为，选民投票是一种责任。他说：“如果它是权利，如果它是为了选民自己而属于选民的话，根据什么理由我们能责怪他将选票卖掉，或者利用它来博得他的利益所系的人的欢心呢?”[2](P152)密尔还认为，投票严格地说是一种责任，选举人有责任按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票。在任何政治选举中，选民有绝对的道义责任考虑公众的利益，根据他所能够做出的最好判断进行投票，恰如在只有他一个选举人并完全由他决定选举的情况下所要作的那样。[2](P154) 
　　作为一种责任，投票本应公开进行，但经再三权衡后，密尔还是认为，无记名投票是最好的投票形式。他认为，投票既然是选民的一种责任，就应当在公众的监督之下公开进行。但如果按照公开的原则使选举人的投票对公众负责，就可能迫使投票人不得不服从权势，屈服于某个强有力的个人，因为没有人能够在公开投票的情况下，敢于不把票投给这样的个人。[2](P154)相比之下，无记名投票的祸害可能较小。尽管无记名投票也存在许多弊端。关于无记名投票的弊端，密尔除担心投票者本人的能力和品行外，他还担心无记名投票会被有害的个人感情和偏激的阶级利益所左右。他说，在现代欧洲国家里，强制选举人把票投给某人的权力已经减弱和正在减弱，现在对不正当投票的担心不是来自选举人受到别人的影响，而是来自选举人自己的有害的利益和可耻的感情。选举的主要弊病已不再是地主、雇主和主顾施加的强制，而是选举人本身的自私自利或利己的偏心。卑鄙而有害的投票现在更常常起因于个人利益，或者阶级利益，或者是选举人自己心中某种卑劣的感情，而不是由于害怕受他人摆布。一个自私卑劣的人情愿要微小的个人利益，而不是国家和社会利益。人们在秘密的情况下将比在公开的情况下更容易由于贪婪、恶意、呕气、个人的对抗，甚至由于阶级或党派的利益或偏见，做出不公正的或不正当的投票。[2](P158) 
　　那么，选举权究竟是一种权利还是一种责任?我们赞成这样一种观点，即选举权既是一种权利，同时也是一种责任或者说是义务。从法律上讲，权利和义务本来就是一枚硬币的两个方面，世界上没有无权利的义务，也没有无义务的权利。选举权对选举人来说既是一种权利，同时也要求选举人必须认真负责地根据自己的思考与判断审慎地投出自己神圣的一票，而不能视选票为废纸，把选举当儿戏。因为“选举权行使的好坏，直接影响到国家代表机关的性质和全体人民的共同利益。若能选出德才兼备的贤者，就能保证实现人民当家作主的地位，保证我们的事业沿着社会主义方向稳定前进；如果民选的公职人员不称职，则不但人民的主人翁地位得不到保证，而且政治腐败亦在所难免，社会就会停滞甚至倒退。”[3]其实，密尔也有这种思想。他认为，选举权的确是人们应当享有的，作为保护自己的一种手段，并通过这种手段使自己不受不公平的待遇，但是，密尔同时也认为，人们在行使选举权时有义务使他的同胞也不受到不公平的待遇。[2](P152)在这里，密尔实际上就是把选举既当作一种权利又当作一种责任。 
　　 
　　二、选举如何进行 
　　选举是民主的象征，是人民当家作主的集中表现。历史上为了争取民主和自由，为了争取选举权，多少仁人志士前仆后继，抛头颅，洒热血，中外皆然。选举这样一项庄严神圣的工作本应是十分严肃、认真的，来不得半点马虎。然而，实践中一些地方的村民对选举却漠不关心、无动于衷。选举投票也流于形式，或者是走个过场而已。笔者在调查中发现，一些农村的选举就存在以下一些问题：① 
　　第一，村民对选举的认识存在误区。调查发现，村民们几乎普遍没有意识到，选举关系到全村的公共利益，包括每一个村民的切身利益。在一些村民的眼里，选举只是走过场、摆形式，他们认为，谁当选谁不当选早就内定好了，因此不能够认真对待选举。还有一些村民认为，谁当村长都一样，只要自己遵纪守法，谁当村长都与自己没有关系，因而对选举也不够严肃。由此引发出一些不正常的现象，如拉票、买票、投人情票等。更有甚者，有的人甚至在选举前通过各种方式到选民家中将选票收走，然后集中代填某一个候选人。这种情况在外出打工人员较多的村庄尤为明显。由于青壮年人都出去打工了，村中剩下的大都是老人、妇女和儿童，这些人对村务和村中的发展大计较青壮年更为冷漠，缺乏独立的判断，即便有了独立的判断，也难于抵挡各种力量的干扰和影响。 
　　第二，代填选票的情况比较普遍。笔者在某选举工作先进村调查发现，尽管具备选民资格的人都列入了选民名单，而且选票也大都为有效选票，但选票的填写却很不规范。据一位退休乡干部介绍，选举时，村委工作人员挨家挨户地把选票送到每户人家手里，看着他们填完，然后就把选票收回。如果有的家庭成员不在，就由其他家庭成员代填，即便一个家庭有十个以上的成年人，而只有一、二个成年人在家也是如此。一位乡干部更是说得干脆，他说，“你以为真的是必须每个人都亲自填写吗，只要家里有一个人就可以帮全家人选，如果这个人不会写字，工作人员还会全部代为填写。”如果工作人员上门时，成年家庭成员都不在家，工作人员就会在第二天一大早或赶圩的时候把这家人堵住，要他把全家人的选票填完。 
　　第三，村民很在乎选举权却不认真行使选举权。调查发现，尽管村民不了解选举法，②甚至也不关心谁当选，但他们对自己有无选举权却十分在乎。在他们眼里，选民资格是一种身份的象征，是荣誉和地位。若某人被选民名单遗漏了，他不仅会据理力争，有时还会认为这是选举工作人员在故意跟他过不去，是在公报私仇，因而耿耿于怀，严重时还会演变为私人恩怨。村民对选举权的重视还表现在，尽管代填选票的情况比较普遍，但工作人员代填选票时，一般都会征得选民或其家庭成员的同意。当笔者带着好奇心问及工作人员：“既然你们可以代填选票，为什么不直接帮他们都填了，而要费尽周折找到选民或其家庭成员呢?”工作人员答道：“在村民心里，你可以当着他的面代填，但你不能不征求他的意见。” 
　　不过，尽管村民们都很在乎自己的选民资格和选举权利，但他们却很少严肃、认真地参加选举。他们既不愿意放下农活去参加选举会议，也很少认真填票和投票。本来就为数不多的文化程度较高、能力较强的村民，也宁愿集中精力发展自己的事业，而不是参选和竞选。 
　　第四，选举具有盲目性、被动性、功利性。笔者调查走访的几个自然村中，有彩色电视机的家庭不到全村的50%，有20%的家庭没有电视机，安装有线电视的家庭只占10%左右，大多数家庭的电视只能接收到一、两个频道，而且还不够清晰，至于报纸，则是几乎见不到。村民既不了解外面的世界，也不了解党的路线、方针、政策。加之选民对候选人也缺乏了解。在这种情况下，村民当然也就难于判断谁真正能够带领群众奔小康，如何才能够奔小康。于是，选举的盲目性不可避免，选民只好随便投上一票，敷衍了事。 
　　此外，选举的被动性和功利性也比较明显。某村支书就曾对笔者诉苦说，开选民大会是件令人头痛的事情，村民的开会热情普遍不高，要三请四请的，还有很多人不来。不过，尽管他们不乐意参加选民会议，但你若没通知他，他又会有很大的意见。总之是通知他来他有意见，不通知他来他也有意见。当然，如果有高额的误工补贴则是另外一回事，这时只要通知一声，绝大多数人都会来参加。 
　　第五，选举组织工作不够规范。迄今为止我国尚未制订《村民委员会选举法》。《村民委员会组织法》的规定也相当简单，仅有六个条文对村委会选举作了规定。实践中，村民委员会选举更多的是适用地方法规，或参照适用《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。但即便如此，在实践中也没有得到很好的执行。例如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第34条规定，在选民直接选举人民代表大会的代表时，选民根据选举委员会的规定，凭身份证或者选民证领取选票。各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。第36条、38条规定，选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。但在有的地方，选举工作人员不是事先核发选票，而是将选票送上门当场看着选民填写或代为填写，而且代填数量远远超过法律规定的三人上限。再例如，《村民委员会组织法》第14条规定：选举时，设立秘密写票处。但实践中，笔者调查的村庄普遍没有设立专门的秘密写票处。更为遗憾的是，这种明显违反法律规定的选举活动却没有人提出异议，有些人即使知道违法，也抱多一事不如少一事的心态，保持沉默。 
　　 
　　三、村官直接选举路在何方 
　　村官直接选举本意是要在基层实行直接选举试点，并培养人民群众的参政意识、民主意识、权利意识，然后逐步进行推广，以提升我国的民主法治建设水准。然而，当前这种选举状况，能否实现预期目的，又如何能够推而广之?实在令人堪忧。鉴此，本文提出以下几点思考：1、发展教育事业，提高公民文化素养 
　　教育是兴国之本，事关国家建设的方方面面。一个人的文化素养与他的道德情操和社会责任感往往具有密切联系。通常而言，文化水平高的人较文化水平低的人更具有公益意识和宽广的胸怀，更能够关心和完成好公共事务。一个受过良好教育的人，一般不会把选举当作个人的私事，而会在选举时考虑得更多。我国宪法第34条规定：中华人民共和国公民不论受教育程度高低，同等享有选举权。但受教育程度对选举权行使的质量的确存在一定影响。 
　　密尔认为：教育普及必须先于选举普及，把选举权给予一个不会读书的人就好像是把选举权给予一个不会说话的孩子，对公共利益毫无益处。因此，密尔主张，把不会读书、不会写字、不会做数学运算，甚至是把缺乏地球基本知识和不了解本国历史的人都排除在选举之外。[2](P129-130)在这里，密尔提出教育是选举的前提，其目的虽然是要排除下层民众的选举权，为资产阶级选举服务，应当受到合理的批判，但其中蕴含的教育对于提高国民素质，对于提高公民参与选举的质量的重要性这一思想却是具有积极意义的，应当引起我们的足够重视。 
　　调查中，工作人员代填选票的原因之一就是由于选民不识字，无法亲自填写选票。参加选民会议还希望得到高额的误工补贴，也是对选举权缺乏认识所致。所有这一切都与选民的受教育程度有关。如果选民的文化水平高了，就更愿意了解国内外大事，更能理解和贯彻国家法律和政策，情况则另当别论。 
　　2、推行村务公开，鼓励公民参与公共事务 
　　推行村务公开首先是要保证村民的知情权，让村民明明白白选举，明明白白做事。只有这样，才能充分调动广大群众的热情和积极性，让公民参与到公共事务中来。否则，如果村民对村务一无所知，当然也就不愿参与，更不愿投入。过去，各地村委会普遍觉得向农民收提留是一大难题，其主要原因就是因为农民不知道集体提留如何开支，不满村里财务不公开。现在，农村实行一费一议制度，每次收费都经农民集体讨论，为什么收费、收多少、如何开支，农民们都清清楚楚。有的村在建设新农村时，还专门选举产生一个临时的决策和管理机构，专门处理新农村建设中的某项事务，如修路、建沼气池、整治村内环境等。实行这种制度后，农民交费的主动性较以前大有改观，选举临时管理机构的热情空前高涨，参与整治环境的义务劳动再也不必苦口婆心。 
　　知情权是决策和行使其他权利的前提。选举也是如此。选举需要反映每一个选民自己的独立意志，需要每一个选民做出独立自主的判断，所有这一切都离不开知情权的支撑。 
　　村委选举中的知情权就是要让村民在村委会选举中了解有关选举的详细信息，确保大多数选民能够做出正确的判断，作出正确的选择。例如，村民需要知道候选人是如何产生的，需要了解候选人的基本情况、工作作风、工作能力、工作思路，还要了解候选人是不是能够诚实守信、克己奉公，此外，村民还要了解相关法律知识、选举程序、选举工作的组织情况，等等。如果选举工作人员能够从群众利益出发，充分向群众解释一切、说明一切，提高选举工作的透明度，村民的选举热情和选举认真程度一定会大有改观。如果工作人员能够借选举机会让村民了解村里的公务活动，了解党的路线、方针、政策，就一定会使农民的政治参与从简单、被动的服从型向具有独立思考和权利主张的积极参与型转变，就能够引导农民在党的路线、方针指导下，积极为村级公务献计献策，打开村务工作的新局面。 
　　3、普及决策民主，强化公民责任意识 
　　人是理性的动物，同时也是经济的动物。利益总是能够让人们投以极大的热情。若公民认为选举与自身利益无关，自然就不会认真对待选举，但若公民感觉到选举与自身利益密切相关，则公民肯定会认真对待选举，庄严地投上自己的一票。 
　　一个透明的决策过程，能够让公民知道公共决策如何形成，从而进一步明白，在决策过程中必须有自己的利益代表，才能使自己的利益和声音得到考虑和尊重。不认真对待选举，就是漠视自身利益，放弃自己的机会，拱手将利益让与他人，听任他人将其个人利益或集团利益上升为公共利益，并反过来挤压自己的发展空间。 
　　与此同时，实行决策民主，让公民广泛参与公共事务的讨论和决策，还可以让公民明白，选举不仅涉及自身利益，而且涉及公共利益，从而增强公民的责任心，培养公民的政治觉悟和道德情操，提高公民对公共事务的关心程度，完善公民美德。 
　　读过密尔《代议制政府》一书的人都应该知道，密尔特别重视公民对政治的参与。他认为，自由政府的好处之一就是，当人民被要求直接参加关系到国家重大利益的行动时，能够从内心深处激发公民的爱国情感，并对公民进行有效的思想教育，即便是体力劳动者也能够通过行使参政权获得精神上的进步。密尔还说，只有通过政治讨论和集体的政治行动，一个被日常职业将兴趣局限在他周围小圈子的人，才能学会同情他的同胞，才能和他的同胞有共同的情感，并自觉将自己融入社会，成为伟大社会的一员。[2](P128-129) 
　　笔者在调查中发现，越是决策民主的自然村，选举工作组织得越好，村民选举和投票的热情也越高。只有切实普及决策民主，让村民自己参与到决策工作中来，才能让村民体会到身上的责任，真正树立村民的主人翁意识，群策群力建设社会主义新农村。 
　　4、适时扩大直选，夯实宪政基础 
　　权利在很多情况下表现为利益。“对权利主体来说，它总是一种利益或必须包含某种利益。”[4](P85)选举制度和代表制度实际上就是一种利益博弈和利益表达机制。虽然从理论上讲，人民代表和公务人员都应当代表人民的利益，而且在我们社会主义国家，人民的利益总体上也是一致的，但由于各地区、各部门、各行业或多或少都存在一些自己的特殊利益，故在这样一种多元利益的格局下，代表们首先代表的是其选区选民的利益，选举过程实际上也就是不同利益群体的利益博弈过程。选举制度的好坏、选举质量的高低直接关系到各利益群体的利益能否得到合理的表达和实现，关系到社会各部分能否和衷共济、求同存异、协调发展。 
　　密尔认为，在间接选举之下，选民只关心他最愿意让谁去替他选择议员，而不关心谁是最适合的议员。选民对选举结果的不关心，自然也会导致其对选举过程的不关心，这就会降低选民的选举热情，违背选举权的目的，尤其是不能培养选民的公共精神和政治才能，大大影响选民参与公共事务的积极性。密尔宁愿把自行作出独立判断和选择的权利留给选民，他认为，固然有些人文化水准不高，不能对议员的诚信和能力作出恰当的判断，但文化程度低的人只要私下问一问他所信赖的人谁最适合担任议员，这样的问题就能迎刃而解。因此，密尔明确反对间接选举。他说：“间接选举所能得到的好处在直接选举下都能得到，直接选举下得不到的好处同样不能在间接选举下得到。”[2](P149) 
　　应当说，密尔关于间接选举和直接选举制度的优劣比较不无道理。适时扩大直接选举的范围，对我国社会主义民主和法治建设以及构建社会主义和谐社会应有裨益。2004年，云南省红河州石屏县的7个乡镇进行乡镇长直接选举试点，就有超过10万选民参加。据凤凰卫视报道，此次选举选民登记率100%，选民参与推选候选人比率近13%，投票率高达97%。 
　　可见，适时扩大直选范围是明智之举，收到了很好的社会效果。一味强调要等选民素质提高后才实现直接选举，就好像要求小孩先学会走路然后才让他下地行走，都是无法解决的悖论。激发选民责任感和主人翁意识的有效办法就是让他们直接参与民主法治实践，在水中学会游泳。简单地以中国的国情否定直接选举，认为国家大、文盲多等原因是直接选举无法逾越的障碍，都是值得商榷的。我们需要从“三个代表”、和谐社会的高度来看待乡村选举，需要从建设社会主义民主和法治的角度，从基层做起，切实为社会主义宪政建设积累经验，为把我国建设成民主、富强、文明、和谐的社会主义国家而努力。 
　　 
　　注释： 
　　①严格来讲，选举并不等于投票。选举具有一套非常复杂的程序，投票只是选举活动的一个重要环节，选举权的内容除投票权外，还包括被选举权、提名权、救济权、知情权、罢免权等。但由于投票是整个选举过程中最为重要、最为关键的一环。在此，本文对选举的讨论主要集中在投票环节。 
　　②在笔者调查的30户村民中，知道选举法的村民仅占3%。 
　　 
　　[参考文献] 
　　[1]覃福晓.农民平等选举权对提高我国政治文明程度具有重要影响[J].学术论坛，2005，(2). 
　　[2](英)密尔著.汪渲译.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982. 
　　[3]罗述勇.关于我国公民选举权的几点思考[J].人大研究，1992，(10). 
　　[4]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999.