集体土地上房屋征收过程中“一户一基”制度的困境与出路

近年来，随着我国城市化进程加快，建设用地需求激增，城市郊区农村集体土地征收的数量和面积逐年提高。 而硬币的另一面，因农村集体土地征收所引发的行政案件数量也居高不下。 此类案件中涉及集体土地上房屋征收的部分往往社会影响大，双方矛盾尖锐，纠纷解决难度大。 如何让有限的土地资源能够发挥最大的效应，推动社会经济发展，又使农民房屋的合法权益得到保障、社会矛盾得到调和，是当前行政审判面临的重大司法难题。 笔者工作在基层法院行政审判一线，接触过大量与集体土地上房屋征收补偿有关的行政诉讼案例。 通过长期的司法实践及法律文本研究，笔者认为，我国农村集体土地上房屋征收类行政案件的症结在于我国农村村民宅基地使用权“一户一基”制度。 为此，有必要客观总结“一户一基”制度在集体土地上房屋征收问题中的地位，分析“一户一基”制度在集体土地上房屋征收中遭受的困境，探索上述困境的成因，并提出解决对策，最终推动我国集体土地上房屋征收类行政案件的妥善解决。

一、“一户一基”制度系集体土地上房屋征收问题的核心争议

依据《中华人民共和国物权法》第152条的规定，可以推知，农村宅基地使用权，是指以建造住宅和附属设施为目的，对集体土地进行占有和使用的权利。农村宅基地使用权系用益物权的一种，而作为最具有中国特色的用益物权制度，农村村民宅基地使用权“一户一基”制度直接关系到我国农村千万家庭的切身利益。溯根究源，“一户一基”制度的直接法律渊源及确切涵义来自于我国《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”通俗地说，一户人家只能取得一块宅基地，并能够在该宅基地上建房。“一户一基”制度的设计初衷是在计划经济体制下保障农村每户家庭皆能有一处安身之所，而随着我国城市化进程的加快，该制度在农村集体土地上房屋征收中所起的作用及遭受的困境恐怕也是立法之初所难以料想到的。

（一）房屋补偿是农民在集体土地征收中的核心利益

近年以来，随着我国经济社会的发展和城市化进程的加速，全国范围内轰轰烈烈的“造城运动”，使得大量城市周边农村的集体土地被征收转为国有建设用地，而集体土地征收的核心问题是补偿问题。在实践中，集体土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费,土地补偿费是对集体土地所有权丧失的补偿，补偿对象是该集体经济组织成员和土地承包经营户。安置补助费是为了补偿以被征地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的损失。青苗补偿费是为了补偿因土地被征收，农作物尚未收获而给予的补偿。地上附着物补偿费是对被征土地上建筑物、构筑物及定着物的补偿，主要表现为对农民房屋及附属生活设施的补偿。其中，土地补偿费和安置补助费均以被征土地的产值为基准进行计算，青苗补偿费则以被征土地所种农作物的一季产值、产量来计算而被征土地上的房屋则以重置价格进行补偿。从上述各补偿项目的计算标准以及各地的征拆实践来看，对农民房屋的补偿占据了农民所能获得的拆迁补偿费中的大部分，以长沙市望城区某街道一起典型的集体土地征收项目的当事人张某为例，其家庭共有6人，均为农业户口，其获得补偿总计1522846元，其中对房屋的补偿款项为1254419元，占其补偿费总额的82%。

（二）“一户一基”制度在集体土地征收中引发大量行政诉讼的数据统计

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款的规定，在国有土地上房屋征收过程中，被征收房屋被区分为“合法建筑”和“违法建筑”，对“合法建筑”才给予补偿。在农村集体土地上房屋征收过程中实际上也参照了这一原则。征拆部门根据房屋产权管理部门颁发的房屋权属证书作为认定房屋建筑面积合法与否的依据，农民的房屋若不能认定为合法建筑面积，则只能按成本价给予补偿，甚至不予补偿，而房屋合法面积的补偿标准远远高于房屋成本价补偿标准。实际上，对于房屋合法面积认定的往往是房屋征拆过程中争议的焦点。那么，房屋的合法建筑面积又是如何认定呢？《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国物权法》坚持“土地中心主义”原则，即房屋的法律地位由其所依附的土地来决定，回归到集体土地征收中，宅基地的合法性决定了附着在土地上的房屋合法面积认定。根据“一户一基”原则，在农村，一个农户只能拥有一处宅基地，在这处宅基地上修建的房屋在征拆时会被认定为合法建筑面积，若该农户还有其他房屋也不予认定为合法建筑面积，不予补偿或只能按成本价予以补偿。对于千千万万并不富裕的被征地农民而言，自己的房屋便是其最具价值的财产，甚至是其基本人身保障的来源。因此，在集体土地征收过程中，房屋能否被认定为合法建筑面积对于一个已经失去土地的农户的重要性是不言而喻的。利益所在，纠纷所系，立案登记制改革后，在集体土地征收过程中涉及“一户一基”制度的行政诉讼案件大量涌现。以长沙市望城区法院为例，从2015年5月年至2016年9月，行政庭共受理行政案件214件，收案数量较去年同期增长1倍多，其中涉及“一户一基”制度的案件有97件，占收案总数的45%。

二、“一户一基”制度在集体土地上房屋征收过程中的困境及原因分析

如上文所述，“一户一基”制度决定了宅基地及附着其上的房屋的合法性，在集体土地征收过程中房屋作为事实上的核心征收对象，牵扯了巨大的经济利益，引发了大量的行政诉讼。人民法院的裁判文书公开制度已经初步建立，通过对长沙市望城区法院2015年5月至2016年9月审结的土地行政征收类案件的案由和裁判文书进行简单地梳理、总结，便能发现上述案件的争议焦点集中在：“一户”的认定标准不明以及农村妇女宅基地权益缺失两个方面，以下将通过个案分析的方式透过表象进行深入阐释。

（一）何为“一户”———农户与政府在集体土地征收中的利益博弈

对房屋的补偿占据了整个征收补偿费用的极大份额，而对房屋的征收补偿也严格限制在“一户一基”的制度框架下，即一户家庭只能拥有一处宅基地，也只有该宅基地上的房屋能够认定为合法建筑，得到较高标准的补偿，倘若该户家庭拥有不止一处房屋，非宅基地上所建的其他房屋则只能按成本价，以相对更低的标准获得补偿，甚至得不到补偿。除此之外，拥有更多户数的家庭在重建地分配时也能得到更大的建房面积。也就是说，一个家庭能够认定的户数，直接关系其家庭能够得到的补偿数额和重新建房面积。离利益最近的地方也是争议最多的地方。对于认定户数的争议往往是众多纠纷的来源，事实上，集体土地征收中“一户”的认定标准远远谈不上清晰明确。

〔案例1〕刘某系长沙市望城区某镇居民，共育有三子。因长子结婚，刘某在1994年主持分家，三子均独立立户，并在公安户籍登记分户，随后刘某对家庭住房进行分配，三子均分得住房，因幼子年龄尚小，仍随父母居住。2008年，当地因修建公路需对刘某房屋及其附属设施进行征收，此时，刘某幼子尚未成家，故征拆部门仅按三户标准对刘某户进行补偿安置，刘某幼子名下的两间房间也仅按成本价予以补偿。刘某对此不服，要求征拆部门按公安户籍登记的四户标准进行补偿安置，并以合法房屋标准对两间房间进行补偿。征拆部门不允，双方争持不下，最后征拆部门组织对刘某房屋强制拆迁。之后，刘某不断信访，向法院提起行政诉讼。

本案中刘某早在1994年就已经分家析产，且在公安登记分户，但征拆部门对于刘某幼子已经单独分户的事实不予认可，仍将其列入刘某户一并补偿安置，且对其所有的两间房屋仅按成本价予以补偿。由表及里，拆迁部门与刘某对于户数的不同看法，实际上反映了政府及拆迁部门与农民在户数认定上存在着两种截然不同的思维逻辑。

1．农民的思维逻辑：在农村地区存在着“人大分家、树大分杈”的朴素观念,在传统的分户活动中，“分灶而食”且得到亲属长辈认可，便使分户结果在事实上得到确认，而现代社会中公权力对于居民家事领域的介入，以及政府行政管理体系的完善，农村居民已经普遍接受只有到公安户籍管理部门进行分户立户手续登记才算完成真正意义上分户的观念。为了使分户结果得到国家层面的权威认可，抑或出于申请宅基地的现实目的，村民寻求公安户籍登记部门进行分户登记的积极性颇高。依据《中华人民共和国户口登记条例》的相关规定，原则上一个家庭居住、生活在一处立为一户。该《条例》颁布于建国初期，今日的社会状况与当时的立法环境相去甚远，为此，规定更加细致的立法陆续出台。以湖南省为例，《湖南省常住人口登记条例》第2章专门对“分户”进行规定，其中，第8条规定：“家庭户户内成年人因分家或达到适婚年龄后发生婚姻变化，且具备以下情形之一的，可办理分户手续：……（三）无房产证的合法建造房屋，不能进行房产分割，但村、居委会证明分户人员确实在此居住且已与原户主分家生活的，或者分户人员已申请到新的宅基地或建房许可的。”在很多情况下，村民在当地村委会开个证明便可到派出所分户，从而导致“分户”现象的泛滥，并在后来的集体土地征拆中演化成矛盾的根源。本案中，刘某在次子未成婚，幼子未成年的情况下，仍顺利分户并在公安完成户籍登记，最终演化成现在的局面。

2．政府的思维逻辑：显而易见，土地征拆部门在集体土地征收过程中秉承着与农户并不完全一致的价值取向和行为逻辑。我国集体土地征收过程中具有深深的行政主导性的烙印。无论是基于公共利益抑或是商业利益的征拆，政府及其征拆部门扮演的绝不仅仅是一位“经济理性人”的居住主导角色。在现行“土地财政”的基本背景下，同时也处于严格政绩考核体系中的政府有足够理由及行政权力去高效、“节省”地完成拆迁任务。以相同的补偿标准公平地对待所有拆迁户，甚至只是为了尽可能节约拆迁成本，拆迁部门在认定村民的“分户”结果时往往采用更加严苛的标准。政府征拆部门在征拆过程中对户数的认定与公安户籍管理过程中对户数的认定并非完全一致。土地征拆工作有其特殊性，全国各个地方的经济社会条件差异极大，缺乏一套系统化的、规范化的法律规范调整机制，各地征拆工作的主要依据是当地自行制定地方性法规或政府规章。更何况《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规对“一户”的认定并没有明确规定，当地立法对于“一户”认定的标准进行细化，只要未违反上位法和法律禁止性规定，可以作为“户数”的认定依据，而这类认定标准往往会将一部分已经被公安户籍管理部门登记分户的农户排除在外，这也意味着该部分村民个人利益最大化的期许难以实现。

（二）“一户一基”制度对于女性宅基地权益保护的缺失

受长期以来的男权社会传统以及婚居习俗影响，我国农村女性，尤其是外嫁女性的土地权益受侵犯的现象比比皆是。然而，随着农村城镇化的进程，农村青壮年男性大多进城务工，留守农村从事农业生产的多为女性。城郊观光农业、休闲农业的出现则更契合妇女自身的特点。农业女性化是我国已经存在的客观事实。放任和忽视侵害和剥夺农村女性土地权益的行为，不但会引发大量行政诉讼案件，也不利于农村地区的社会稳定和经济发展。

〔案例2〕李某系长沙市望城区某街道居民，2003年与长沙市岳麓区某事业单位职工邱某结婚，因丈夫为非农集体户口，且在单位未享受福利分房，李某婚后户口未迁出。2004年，李某长子出生后，继续住在娘家多有不便，李某于2004年单独立户，并在娘家修建房屋一栋，2005年申请办理建房手续但因组上不予分配宅基地，李某未能顺利办理。2013年，因市重点工程修建需要，李某房屋纳入征地范围。征拆部门未将李某列为单独一户，而是将李某及其子纳入娘家一并补偿安置，同时，以李某房屋未办理建房手续，未取得房屋产权为由，按成本价对李某房屋予以补偿，李某不服向法院提起行政诉讼。

本案中李某婚后并未搬去夫家而是仍留在娘家居住，并在生育小孩后以自己为户主单独立为一户。之后，李某在娘家修建房屋，因组上不予分配宅基地，李某始终未能办成建房手续，致使其房屋在征拆过程中未能按照合法面积进行补偿。上文已经阐明宅基地的合法性决定附着其上的房屋补偿金额，而根据“一户一基”制度，能够成为宅基地使用权主体的只能是“户”，单个的妇女不能成为宅基地使用权的主体，这也是李某多次申办建房手续无果的实际原因。“一户一基”制度实际上是以男性为中心，女性权利往往处于被漠视的地位。更为糟糕的是，农村妇女宅基地权益往往还受到村规民约的侵害。出于传统婚俗或者现实经济利益的考虑，很多农村地区的村规民约就明确规定：本集体经济组织内的男性青年在成年或结婚后可以分得一份宅基地，但女性青年成年或出嫁但户口仍然留在本村或离婚后回娘家居住均不得单独立户分配宅基地，只能计入夫家或娘家的户口。实践中，出身城郊农村的女性即使外嫁也不会将户口迁去夫家而会选择留在娘家，本案中的李某便是如此。因已经出嫁再长期居住在原家庭会有诸多不便，亦或出于增加拆迁时房屋面积的目的，很多人会选择在娘家另建新房，但这类房屋通常很难获得合法的宅基地，从而不能取得房屋产权登记，在房屋征拆时亦只能按建房成本价进行补偿。而对于离婚女性，依农村传统习俗并不会将她们视为“一户”,自然也不具有分配宅基地的资格。“一户一基”制度在法律上认可并固化了农村女性宅基地权益被忽视、被损害的状态，这显然是与男女平等的现代法律理念背道而驰的。

三、破解“一户一基”制度法律困境的路径探析

如上文所述，“一户一基”制度在集体土地征收过程中面临诸多困境，如农户与政府对“一户”认定标准不统一，农村女性宅基地权利被侵犯等，由此引发的大量行政诉讼案件进一步加剧了基层法院“案多人少”的窘境。从历史发展的角度来看，“一户一基”制度并非是在《中华人民共和国土地管理法》由立法专家们凭空创造出来的一个制度，该制度实际上是对我国传统法律中长期存在的家户制度的尊重以及在现代法治语境下对其进行了发展和延伸。因此，要解决今日“一户一基”制度之困境，就必须追根溯源去探究我国传统社会中延续千年的家户制度，才能为解决上述行政诉讼案件提供有益的建议。

（一）解析“一户一基”制度的历史沿革

在我国古代，户是国家以家庭为单位，为了统计人口、征收税赋而建立起来的最基础的社会单位，与户共生共存的是财产公有制（共有制），最核心的财产权———土地所有权归户所有而非单个的人。新中国成立后，我国农村的社会主义改造起步于耕地的集体化和公有化。对此类土地进行公有化改造，缘自根除千年以来地主与农民之间剥削与被剥削关系之动因。为此，中共在建国后积极推进农村土地公有化改造，农村住宅用地在农用地之后迅速完成了公有化。至此，我国农村地区形成了在土地公有背景下的极为特殊的“所有”与“使用”相分离的制度，即宅基地使用权与房屋所有权在法律属性上相分离，但房屋与土地在自然属性上本身不可分离的独特现象。可见，我国农村宅基地“一户一基”制度的存在依赖于土地公有制这一经济基础。另一方面，无论是新中国成立后改革开放前颁布的《中华人民共和国土地改革法》还是1986年出台的《中华人民共和国土地管理法》，在土地公有制这一核心问题上均未出现大的制度变迁。因此，在我国土地公有制度未出现变迁的前提下，“一户一基”制度也必将继续存在下去。几十年来，“一户一基”制度所形成的制度惯性，其所承载的保障农民住宅权以及稳定农村秩序的功能并没有走偏，这一制度使得经济条件较差的农民能够维持低成本的生产、生活环境，保障农民最起码的生存、居住权利。宅基地被征收对于农民而言，绝不仅仅是一处固定居所的丧失，更是对给予宅基地所长期形成的生活习惯和生活方式的放弃，甚至是对宅基地上所承载的生活基本保障的放弃。然而，如上文所述，“一户一基”制度在现今的集体土地征收中所遭受的困境也是显而易见的，对此，笔者不揣浅陋提供一些建议以供探讨。

（二）探究“一户一基”制度的现实出路

“中国农村改革之父”杜润生一直认为:“中国最大的问题是农民问题,农民最大的问题是土地问题。”宅基地是农村土地的重要组成部分，“一户一基”制度运行的状况直接影响了农村地区的稳定与发展。“一户一基”制度存在的“一户”认定标准不统一和妇女权益被忽视的弊端在集体土地上房屋征收过程中空前凸显并直接侵蚀了“一户一基”制度的根基。在我国土地公有制这一基本前提未改变的背景下，显然不存在全盘推翻该制度再另起炉灶的可能性，而积极探索“一户一基”制度的改良途径对于此类行政争议的实际解决或许更具有现义。明确“一户”的认定标准。

如上文所述，由于作为宅基地使用权主体的“一户”的认定标准、构成要件长期未能厘清，导致建立在此资格上的宅基地申请、确权存在很大程度上的混乱，征拆部门采用的“一户”标准与公安户籍登记采用“一户”标准存在一定出入。笔者认为，从我国农村的实际国情出发，在此类行政案件的审理中坚持以是否在公安户籍管理系统中已单独登记为一户作为形式要件，是否以家庭名义在集体经济组织中形成稳固的生产、生活关系为实体要件，能够较好地定纷止争，实现“一户”认定标准的统一。

（1）形式要件：户口落在集体经济组织所在地

宅基地使用权是解决农民基本居住需求的制度安排，只在本集体经济组织内进行分配，具有鲜明的排他性。户籍是政府组织、管理百姓的手段和载体，也完美体现了人的“属地性”，农村居民不论个体差异总是属于某一个集体经济组织。相关主体户口落在宅基地所在地，在人口流动性较弱的农村地区，即意味着该主体的该集体经济组织生活、居住并与该地生成了各种依赖关系，具有使用宅基地的实际需求。充分利用和信任现有的户籍登记制度，能够在集体土地征收过程中减少征拆部门认定“一户”时的时间和物质成本，但仅仅依据户口还不能排除集体经济组织外成员空挂户口但从未在集体经济组织内生活、居住的情况。因此，对“一户”的认定还必须考虑是否具有婚姻或血缘关系以及是否在集体经济组织内实际生活、居住等因素。

（2）实体要件：以婚姻和血缘关系为纽带且共同生活在集体经济组织内的家庭

从说文解字的角度，户与家同源，户的本意是指家庭，即以婚姻和血缘关系为纽带且共同生活的社会组织单元。可见，认定为一户的前提是其首先必须是一个完整的家庭，同时，该家庭须长期生活、居住在集体经济组织内，与该集体经济组织形成了稳固、密切的联系，其家庭成员的生产、生活依托于该集体经济组织并难以分割。只有在这一前提下，该家庭因生产、居住而具有获得宅基地的需要，该集体经济组织也存在给予其宅基地的必要。因此，以家庭的形式在集体经济组织内生产、居住是认定为“一户”的实体要件。村庄内部的认定和户籍同样重要，获得了村庄的认可，才能享受作为集体经组织内部福利的宅基地使用权。村（居）委会作为集体经济组织的自治组织，其组成人员俱来源于该集体经济组织，熟悉组织内部情况，可以作为是否分配宅基地使用权的证明主体。

因此，人民法院在审理此类行政诉讼案件时，对于“一户”的认定应当以公安户籍登记的户数为基准，并充分考量当地村（居）委会的意见来综合评判。